理顺党政关系实现依法执政 - 行政管理

50年来，我国的人大制度经过艰难曲折的演变和改革取得了长足的发展，或者说，我国以人民代表大会制度为基础的人民民主（国家民主）有了长足的发展。这为今后继续前进奠定了良好基础。但是，也应该看到，人大制度的改革和完善，民主法制的建设，还是很有限的，远不能适应改革开放的形势和市场经济发展的需要，距离实现“法治国家”或宪政国家的目标尚远。有的学者说我国目前正处于宪政的“入口处”，是有一定道理的。因此，今后进一步改革和完善人大制度，实现宪政，还任重而道远。这里亟须解决的问题很多，而最根本的是，必须调整和理顺党政关系，实现中国共产党的依法执政。我想在此对建设宪政、完善人大制度问题作一些政治哲学思考。　　一、党政关系模式的可能选择和最佳选择　　由我国的国情和政治制度的性质、特点所决定，建设宪政，完善人大制度，几乎在所有问题上都会受到党政关系的制约。其成效如何将取决于党政关系模式的选择。　　这里所说的“党”即中国共产党，具体来说，是指中国共产党的各级组织。“政”即国家或者说国家政权机关，包括作为权力机关的各级人民代表大会、作为其执行机关的各级人民政府、作为审判机关的各级人民法院和作为检察机关的各级人民检察院以及作为国家机器重要成分的军事机关等。概括地说，所谓调整和理顺“党政关系”，就是要调整和理顺执政党与国家的关系。其中，最为重要的是党与人大的关系。　　如何摆正和处理好党政关系，对于我们来说，是一个老大难问题。从民主革命时期起，在建立了红色革命政权的区域内，就开始面临着如何处理党政关系的问题。当时遇到的主要倾向就是在局部范围内的“党政不分、以党代政”或者说“以党治国”现象的困扰。在取得全国政权之后，也就是说，在我们党成为执政党之后，党政关系问题或“党政不分、以党代政”问题就成为一个关系全局的重大问题。　　在改革开放前，也曾有过解决党政不分问题的尝试，但都没有取得实质性的进展，最终反而使问题更趋严重了。十一届三中全会以后，曾一度为解决党政不分的问题，把实行党政分开作为政治体制改革的“关键”来推进，并取得了明显进展。但是，在1989年政治风波之后，由于种种复杂原因，对于这个问题就逐渐不再提及，党政分开的改革被搁置了起来。随之而来，在20世纪90年代初，出现了一股“党政合一”、“党政一体化”的风潮。以后，有的学者提出了“党寓于政”、“党融于政”的主张。现在有一种观点认为，既然“党政分开”即党在政“之外”难以实现，那就干脆使党进入政，在政“之内”来执政。持这种观点的人，往往会以此为由来赞成党委书记兼任人大常委会主任的做法。笔者对这种普遍兼职现象持有疑义。还有的学者把党（政党）政（国家）关系与社会（人民）联系起来思考，提出党作为联系国家与社会的“桥梁”的构想，使党处于国家与社会“之间”。　　这样一来，党与政（国家）的关系模式，就有以下四种选择：　　一是党在国家“之上”——“党政不分、以党代政”，或“以党治国”，以及“党政合一”、“党政一体化”，实际上即属于此。如图一所示。　　二是党在国家“之中”——“党寓（融）于政”以及党进入政“之中”执政，实际上即属于此。如图二所示。　　三是党在国家“之外”（既非“上”，亦非“中”），即党在国家与社会（人民）“之间”，当然也在社会“之外”——党作为国家与社会的“桥梁”之说，实际上即属于此。如图三所示。　　在这里，第三种模式比起前两种模式来有一定合理性：它不是孤立地就党政关系论党政关系，而是把党政关系问题与社会（人民）联系起来考察；它避免了党凌驾于国家“之上”和党被置于国家“之中”（使党国家化、行政化）的弊病。但也有其不合理之处，即仍然没有使党处于或回归于“社会（人民）之中”。　　四是党在国家“之外”，又在社会（人民）“之中”。邓小平一贯主张的“党政分开”，实际上即属于此。如图四所示。　　需要强调指出，我们研究和探讨党政关系或执政党与国家的关系，必须把它们与社会（人民）的关系联系起来。根据马克思主义关于国家与社会的原理，国家是社会发展到一定阶段的产物。国家从社会中产生而又凌驾于社会之上。这是一切国家的一般属性。我们的国家虽有所不同，但既然是国家，也就不能没有国家的这种一般属性。政党是国家和社会发展到一定阶段的产物。政党一旦产生，它就面临着与国家、社会的关系问题需要处理。中国共产党诞生伊始，首先就面临着与“旧国家”的关系：它与“旧国家”处于完全“异己”状态，其历史使命是直接组织、动员和依靠社会的力量——广大人民群众，打碎旧的国家机器，建立新的国家政权。同时，党与社会（人民）是一种鱼水关系，党始终置身于社会（人民）“之中”，因而在总体上不大可能脱离社会、脱离人民群众。新中国成立以后，党与国家的关系发生了根本的变化：新的国家政权是党领导人民（社会）建立起来的，党应当充分依靠国家政权来管理社会。但这时，党与社会（人民）的关系在本质上不应该有什么变化，仍然应该置身于社会（人民）之中。否则，党脱离社会、脱离人民群众的危险就不可避免。